Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest weryfikacją decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Każda decyzja administracyjna, zanim się stanie decyzją ostateczną, może być zmieniona (uchylona) w trybie zwykłym.

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa, stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego.

Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych przez przepisy prawa. Sytuacje, w których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, zostały wyliczone w art. 156 k.p.a.

Wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Dotyczą one podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu oraz podstawy prawnej.

Enumeratywne wyliczenie rodzajów rażącego naruszenia prawa zawiera art. 156 § 1 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. ustawodawca pozostawił to wyliczenie otwarte przez zaliczenie do rażącego naruszenia prawa innych rodzajów ciężkiego naruszenia, do których należy naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego nie budzące wątpliwości interpretacyjnych.

Należy jednak zaznaczyć, że aby uznać decyzję za nieważną, musi nastąpić stwierdzenie nieważności takiej decyzji przez właściwy organ administracji.

Prawu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja bezwzględnej nieważności (nieważności z mocy prawa) decyzji dotkniętych nawet kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Zaistnienie wadliwości rodzi konieczność wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Zapadły w wyniku takiego postępowania akt wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc. Dopóki jednak nie dojdzie do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, korzysta ona z ogólnego domniemania prawidłowości.

Zatem decyzja nieważna, o której mowa w art. 156 k.p.a. nie jest bezskuteczna z mocy samego prawa, lecz staje się dopiero taką na skutek stwierdzenia jej nieważności w specjalnym trybie.

Z art. 156 § 1 k.p.a wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie. Odnosi się to zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji.

Możliwość stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego przez organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym oznaczałoby pozostawienie w obrocie, przynajmniej przez określony czas, decyzji I instancji mimo istnienia przyczyn nieważności.

Byłaby to sytuacja trudna do zaakceptowana z punktu widzenia porządku prawnego. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego oznaczałoby poza tym, że dotknięta wadami nieważności decyzja organu I instancji mogłaby być wzruszona jedynie w trybie postępowania odwoławczego, tj. uchylona bez skutku ex tunc. W konsekwencji dwie decyzje dotknięte wadami nieważności zostałyby wzruszone z rożnymi skutkami.

Wprowadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego art. 16 i nadanie mu znaczenia zasady ogólnej postępowania upoważnia do przyjęcia stanowiska, że dopuszczalne jest unieważnienie tylko części decyzji.

Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie przypadkiem nie zawsze możliwym do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie.

Nieważność decyzji powoduje wszelkie naruszenie przepisów o właściwości, tzn. o właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.

Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących; organ musi z urzędu przestrzegać swojej właściwości.

Kolejną przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do decyzji wydanych bez podstawy prawnej NSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzje:

1)wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych;

2)wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych;

3)wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji;

4)      wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja;

5)      wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie.

Jedną z przesłanek uznania decyzji administracyjnej za nieważną jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Sama interpretacja pojęcia „rażące naruszenia prawa” częstokroć jest bardzo problematyczna.

Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa nie budzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest użyte w k.p.a. w dwóch różnych znaczeniach:

- po pierwsze jako nazwa najcięższych z naruszeń prawa uniemożliwiających realizację założonych ustawowo wartości,

- po drugie jako niezbędne dopełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej ze skutkiem ex tunc, również w trybie działania podjętego z urzędu, oraz daje podstawę do ubiegania się przez stronę postępowania administracyjnego o ograniczone do damnum emergens odszkodowanie.

Według J. Borkowskiego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Z kolei dla H. Poleszaka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy.

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Nieważna jest również decyzja, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podstawowym elementem tej podstawy stwierdzenie nieważności decyzji jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej.

Ustanowiona zasada trwałości decyzji ostatecznej jest zagwarantowana sankcją nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Konstrukcja nieważności opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy – to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw, stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw lub obowiązków.

Natomiast na tożsamość sprawy administracyjnej nie składa się sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, który pozwalałby na odejście od tożsamości sprawy w zależności od sposobu jej rozstrzygnięcia decyzją. Jeśli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sytuacja ta obejmuje przypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej.

Decyzja jest wadliwa jeśli była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch przesłanek:

niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania; zmiana stanu faktycznego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie powoduje nieważności decyzji;

niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały; czasowa bowiem niewykonalność decyzji ma tylko znaczenie w związku z realizacją praw i obowiązków ustanowionych w decyzji i powinna powodować odroczenie terminu wykonania decyzji dobrowolnego lub przymusowego.

Wadliwa jest również decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą orzekaną w drodze postępowania sądowego, w postępowaniu w sprawach wykroczeń lub w postępowaniu karnym skarbowym. Jest to szczególny rodzaj niewykonalności decyzji, gdyż jej realizacja stanowiłaby przestępstwo lub wykroczenie w świetle obowiązujących przepisów.

Wreszcie decyzja jest wadliwa gdy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W pierwotnym brzmieniu art. 137 § 1 pkt 7 stanowił o uchyleniu z racji nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą nieważność decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. Dopiero przy nowelizacji w 1980 r. zmieniono jego brzmienie. Zniknęło wtedy zastrzeżenie, że przepis odrębny musi wyraźnie wiązać skutek nieważności z określoną wadą decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Nie będzie natomiast chodziło o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też o skutki nią spowodowane. Do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy przepisów odrębnych należy stosować te same reguły, co do wad decyzji wprost wymienionych w art. 156 § 1, w braku odmiennych postanowień ustawy późniejszej.

Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej z mocy samego prawa może być zastosowana jedynie wtedy, gdy ustawodawca taki wyjątek od obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji wyraźnie ustanowi w przepisie prawnym. Uregulowania prawne zawarte w k.p.a. są podporządkowane założeniu obowiązywania domniemania prawidłowości i nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyjątków.

Wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji. Dotyczy to również decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy odrębnych przepisów prawa, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7. Skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności.

Wada nieważności decyzji administracyjnej z mocy przepisu szczególnego powoduje, iż katalog zawarty w art. 156 jest otwarty, odsyła bowiem do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a.

Przepis art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość powoduje jej nieważność.

Wyroki w tej mierze dotyczyły często prawa budowlanego. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 24 maja 1985 r. stwierdził, iż budowa nowych obiektów budowlanych na obszarze uzdrowiska wymaga uzgodnienia z naczelnym lekarzem uzdrowiska pod rygorem stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na ich budowę.

Generalnie jednak przepisy odrębne rzadko podają taką przyczynę nieważności. Wskazać tu można:

1) art. 12 ust. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym stanowiący o nieważności decyzji, dotyczących spraw zastrzeżonych w statucie uzdrowiska, wydanych bez zasięgnięcia opinii naczelnego lekarza uzdrowiska;

2) art. 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, stanowiący o nieważności decyzji sprzecznych z wymaganiami ochrony środowiska, zwłaszcza z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących jego ochrony;

3) art. 12 ustawy z 10 kwietnia 1986 r. – Prawo atomowe stanowiący o nieważności decyzji naruszającej wymagania bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej;

4) art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący o nieważności decyzji w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wydanej przed obowiązkowym uchwaleniem tego planu.

Zasadnicze wątpliwości budzi teza wyroku NSA z dnia 4 lipca 1997 r, w której kwalifikuje się jako wadę powodującą nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 7 brak w decyzji podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, albowiem takie rozumienie przepisu nie tylko nie odpowiada linii orzecznictwa sądowego, lecz ma też znamiona niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej odnośnie do sankcji nieważności decyzji.

Akt bez podpisu osoby działającej jako organ administracyjny jest co najwyżej projektem decyzji, nie będzie więc aktem stosowania prawa (tzw. decyzja nieistniejąca). Strona powinna wobec tego podejmować działania zmierzające do zwalczania bezczynności organu w takim przypadku.

Na zakończenie wyraźnie należy podkreślić, iż przepisy k.p.a. nie wprowadzają nieważności decyzji z mocy samego prawa, lecz jedynie wymieniają przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzeniu nieważności. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie wad decyzji, które są przesłankami pozytywnymi oraz faktu, czy nie zachodzą prawne przeszkody stwierdzenia nieważności, będące przesłankami negatywnymi.

B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 listopada 1994 r., V SA 1260/94,.OSP 1996, nr 9, poz. 162.

J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982, s. 143.

Wyrok NSA z dnia 18 listopada 1998 r., III SA 1103/97, LEX nr 35126

M. Szewczyk, Glosa do uchwały SN z dnia 2 kwietnia 1993 r., III CZP 34/93, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 11, s. 60.

Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00, „Casus” 2001, nr 20, s. 3.

M. Armata, Glosa do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, NP 1990, nr 4-6, s. 253.

Zob. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22 – 25.

R. Kubacki, rażące naruszenie prawa – problemy interpretacyjne, „Monitor Podatkowy” 1997, nr 11, s. 334.

J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo“ 1986, nr 1

Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, „Glosa” 1995, nr 2, s. 4.

J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, „Przegląd Sądowy” 1994, nr 7-8, s. 159.

H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 21.

Wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, „Wspólnota” 1994, nr 42, s. 16.

B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA, ONSA 2000, poz. 51.

B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie..., op. cit., s. 300.

J. Borkowski, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznych, Warszawa 1967, s. 140.

Wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, „Problemy Praworządności” 1984, nr 10; Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30.

Zob. Wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1982 r.

Zob. Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 30.

Wyrok NSA z dnia 24 maja 1985 r., II SA 276 – 284, 295 – 296/85, OSPiKA 1989, nr 4, poz. 77.

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania..., op. cit., s. 671.

Dz. U. nr 23, poz. 150.

Dz. U. nr 49, poz. 196

Dz. U. nr 12, poz. 70

Dz. U. 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.

Wyrok NSA z dnia 7 lipca 1997 r., I SA/Kr 88/97, „Wspólnota” 1998, nr 1, s. 26.

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, op. cit., s. 672.

Zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997, s. 56.